Solvency II, de prudentiële regeling voor verzekerings- en herverzekeringsondernemingen in de EU, wordt afgeschilderd als een wereldwijde ‘gouden standaard’. Een buitengewone zaak waarbij de Roemeense financiële toezichthouder ASF en de verzekeringsmaatschappij Euroins Roemenië betrokken zijn en die sinds begin dit jaar speelt, doet afbreuk aan de claim van de ‘gouden standaard’ – schrijft Dick Roche.
De zaak werpt ook een rode vlag op over de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (EIOPA), een van de belangrijkste financiële toezichthouders van de EU, en vraagt zich af hoe de Autoriteit haar rol definieert en of ze geschikt is voor haar doel.
De achtergrond
In 2019 werd de Roemeense motorrijtuigenverzekeringssector geconfronteerd met een grote crisis. Roemeniës grootste aanbieder van WA-verzekeringen City Insurance, met meer dan drie miljoen polissen in de boeken, kampte met ernstige financiële problemen.
De Roemeense financiële toezichthouder ASF zette Euroins Roemenië onder druk om City Insurance over te nemen. Euroins Roemenië maakte deel uit van de Euroins Insurance Group (EIG), een van de grootste onafhankelijke verzekeringsgroepen in Centraal- en Oost-Europa. EIG is eigendom van Eurohold Bulgaria AD, een bedrijf dat genoteerd staat aan de beurzen van Warschau en Sophia.
EIG zag City Insurance als in wezen waardeloos en verzette zich tegen het ‘verzoek’ van ASF. Dat viel niet in goede aarde. ASF startte een niet aflatende campagne tegen de onderneming die zijn hoogtepunt bereikte op2 februari 2023. Op die datum publiceerde ASF een geactualiseerd Permanent Control Report over Euroins Roemenië waarin werd vastgesteld dat het bedrijf een kapitaaltekort van €400 miljoen had, een complete afwijking van het standpunt in een ASF-rapport dat slechts drie maanden eerder was uitgebracht.
Reacties
De ASF-aankondiging van2 februari leidde tot een reeks reacties. EIG beschuldigde “senior en middle management werknemers” van ASF en “personen die de crisis veroorzaakten bij de Roemeense verzekeringsmaatschappij City Insurance” van een “georganiseerde aanval” op Euroins Roemenië.
EIG nam contact op met EIOPA en vroeg om een “onpartijdige onafhankelijke deskundige beoordeling van Euroins Roemenië — uitgevoerd onder leiding van EIOPA, ASF en de Bulgaarse toezichthouder”. Het kondigde ook nieuwe herverzekeringsafspraken aan voor Euroins Roemenië om te voldoen aan de nieuwe ASF-vereisten voor herverzekering.
De Bulgaarse Commissie voor Financieel Toezicht (FSC) heeft een aantal keren contact opgenomen met EIOPA om haar bezorgdheid te uiten over de acties van de Roemeense toezichthouder en om het onlangs gesloten herverzekeringscontract voor Euroins Roemenië te bekrachtigen.
Ook de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO) mengde zich in het debat. Na de ineenstorting van City Insurance werd de EBWO aandeelhouder van EIG met de bedoeling om “de (Roemeense) verzekeringssector te stabiliseren en tegelijkertijd comfort te bieden aan klanten, toezichthouders en leveranciers”.
De EBWO trok de bewering van een kapitaaltekort bij Euroins Roemenië in twijfel, erop wijzend dat het vorige ASF rapport de kapitaalpositie van de onderneming had bevestigd en dat de herverzekeringscontracten van de onderneming in wezen al jaren waren goedgekeurd door ASF. Zij wees er ook op dat als er een liquiditeitsprobleem was geweest of als er aanvullend kapitaal nodig was geweest, er herstelmaatregelen hadden kunnen worden genomen.
De EBWO heeft met goedkeuring van de ESV ook een toonaangevend wereldwijd actuarieel accountantskantoor aangesteld om een onafhankelijke beoordeling van de positie van Euroins Roemenië uit te voeren. Het Roemeense ministerie van Financiën en ASF werden door de EBWO verzocht geen actie te ondernemen totdat de actuariële beoordeling door de deskundige was afgerond.
Dit verzoek werd genegeerd. Op17 maart kondigde ASF haar besluit aan om de vergunning van Euroins Roemenië in te trekken en een insolventieprocedure tegen het bedrijf te starten. De aankondiging werd gedaan zonder het College van Toezichthouders te raadplegen, een vereiste onder Solvency II, een van een reeks schendingen van de richtlijn door ASF.
ASF verandert van verhaal.
De volgende dag legde een woordvoerder van AdZG uit dat de toezichthouder met haar actie “niet sprak — van een marktfaillissement van een bedrijf dat failliet gaat als gevolg van economische redenen. De beslissing om de exploitatievergunning van dit bedrijf in te trekken is een maatregel om gedrag te bestraffen” – een dramatische accentverschuiving ten opzichte van het argument dat Euroins Roemenië een groot kapitaaltekort had of een probleem met herverzekering.
De verandering in de rechtvaardiging van ASF om op te treden tegen Euroins Roemenië had een aanzienlijk effect. Door te stellen dat actie werd ondernomen om “gedrag te bestraffen” verzekerde AdZG dat haar actie onmiddellijk effect had.
Als AdZG was uitgegaan van kapitaalontoereikendheid, had Euroins Roemenië 30 dagen de tijd gehad om met een herstelplan te komen en 60 dagen om dit plan uit te voeren. Er is geen reden om eraan te twijfelen dat het bedrijf, gesteund door de middelen van Eurohold en ondersteund door de EBWO, een goed gefinancierd herstelplan zou kunnen opstellen. Door de houding aan te nemen die ze aannam, heeft AdZG die mogelijkheid uitgesloten.
Het “geheime” rapport van EIOPA
Nadat de EAV het voorstel van een onafhankelijke externe evaluatie had verworpen, besloot de EAVB haar eigen onderzoek van Euroins Roemenië uit te voeren.
De EAVB nodigde noch het ESV noch Euroins Roemenië uit om materiaal in te dienen of input te leveren voor het onderzoek. ASF werd daarentegen wel geraadpleegd. Het EIOPA-team dat het rapport opstelde, was bijna volledig afhankelijk van ASF voor materiaal. Het is niet duidelijk of er een onafhankelijke verificatie heeft plaatsgevonden van de gegevens die in het rapport zijn gebruikt.
Deze buitengewone aanpak betekende dat AdZG, zo niet de enige rechter in haar eigen zaak, het meest actieve lid van de jury was.
Na voltooiing stond het EIOPA-rapport gepland voor bespreking tijdens een vergadering van het College van Toezichthouders op5 april. De EIG, die nu op de hoogte was van het bestaan van het rapport, vroeg om inzage. EIOPA weigerde toegang met het argument dat de inhoud van het rapport vertrouwelijk was en bleef toegang weigeren tot mei, toen het de Bulgaarse toezichthouder toestemming gaf om het rapport met EIG te delen.
De dubbele standaard die de EIOPA hanteert, werd direct na de vergadering van5 april opnieuw duidelijk.
Binnen enkele uren na de vergadering werd selectief materiaal uit het rapport op Roemeense nieuwssites geplaatst. De directeur van ASF gaf specifieke details uit het rapport vrij – een schending van EIOPA’s vertrouwelijkheidseisen. De ESV diende hierover een klacht in bij de EAVB. De klacht leverde niets op. De EAVB gaf zestien weken lang geen antwoord toen er een brief van vijf regels verscheen, ondertekend door de voorzitter van de EAVB, waarin de EAVB werd verzekerd dat de EAVB “er nauwlettend op toeziet dat haar oprichtingsverordening —- wordt nageleefd bij het uitvoeren van haar mandaat”, een onzinnige en belachelijke reactie waarin de klacht werd genegeerd.
EIOPA’s scheve benadering van ‘vertrouwelijkheid’ werd opnieuw aangetoond toen Euroins Roemenië in beroep ging tegen de beslissing van ASF bij het Hof van Beroep in Boekarest. EIOPA gaf ASF de toestemming om het EIOPA-rapport te gebruiken bij de voorbereiding van haar verdediging voor de rechtbank, maar gaf de instructie dat het rapport vertrouwelijk moest blijven voor andere partijen dan de rechtbank, buitengewoon gedrag voor een EU-agentschap. De wetenschap dat EIOPA ‘achter haar stond’ sterkte AdZG in haar positie in de Roemeense rechtbanken.
De manier waarop EIOPA haar rapport benaderde, deed niet alleen de weegschaal doorslaan in het voordeel van AdZG, het verhinderde ook dat de grote verschillen tussen de bevindingen van het rapport en het rapport van de onafhankelijke expert, besteld door EBRD/EIG, openbaar werden gemaakt.
Het in opdracht van EBWO/EIG opgestelde rapport concludeerde dat Euroins Roemenië eind 2022 vanuit kwantitatief oogpunt solvabel was zonder kapitaaltekort en dat de herverzekeringscontracten van de onderneming voldeden aan de vereisten van Solvency II.
In de beoordeling van de EAVB werd geconcludeerd dat “Euroins Romania op de referentiedatum van 30 september 2022 een tekort had van de netto beste schatting voor de WA-activiteiten”, dat tussen 550 miljoen EUR en 581 miljoen EUR lag.
Het buitengewone verschil had EIOPA aan het denken moeten zetten: dat deed het niet.
Gebrekkig, eng gefocust en partijdig.
Gedurende de hele saga die ASF in februari begon, was de aanpak van EIOPA gebrekkig, eng gefocust en partijdig. Door zich te verzetten tegen een onafhankelijke objectieve beoordeling van de positie van Euroins Roemenië heeft EIOPA zich in een partijdige rol geplaatst als verdediger van ASF.
De enge bureaucratische interpretatie van Solvency II door de EAVB betekende dat AVP nooit echt ter discussie werd gesteld. Derden en zelfs de EIOPA zelf konden zich er niet mee bemoeien, zelfs niet als ASF openlijk over de schreef ging.
De ironie van het standpunt van de EAVB is dat zij wel ingreep. Door EIG en Euroins Roemenië uit te sluiten van het technische beoordelingsproces, door afhankelijk te zijn van informatie en technische gegevens van ASF om haar rapport op te stellen, en door EIG geen inzage te geven in haar rapport op een kritiek moment dat het bedrijf haar zaak voerde voor Roemeense rechtbanken, bemoeide EIOPA zich ermee.
Er zijn pogingen geweest in het EU Parlement om vraagtekens te zetten bij wat er is gebeurd, maar de Commissie heeft net als EIOPA het standpunt ingenomen dat de verantwoordelijkheid voor het beoordelen van de feiten in deze zaak uitsluitend bij ASF ligt. Net als de EAVB heeft de Commissie de zaak geblokkeerd. Op vragen van Parlementsleden zijn formele en in sommige gevallen onnauwkeurige of misleidende antwoorden gekomen.
Door zich te verschuilen achter de mantra dat AdZG als enige verantwoordelijk is voor het toezicht op Euroins Roemenië negeerde de Commissie, net als EIOPA, de mogelijkheid dat AdZG in zijn analyse fout zou kunnen zitten als gevolg van incompetentie, vijandigheid of zelfs criminele opzet.
De triomf van bureaucratie over gezond verstand.
De beslissing van AdZG om Euroins Roemenië om zeep te helpen – de vierde verzekeringsmaatschappij op rij die in Roemenië in liquidatie werd gebracht in evenveel jaren – had zeer reële economische en sociale gevolgen.
Naast de aandeelhouders en het personeel worden miljoenen polishouders rechtstreeks getroffen. Honderden bedrijven met uitstaande verzekeringsclaims worden ook getroffen – waardoor het toch al overbelaste Roemeense garantiefonds nog verder onder druk komt te staan en waarschijnlijk steun van de belastingbetaler nodig heeft.
Het vertrek van nog een grote verzekeraar betekent minder concurrentie en hogere verzekeringskosten. Mogelijke domino-effecten zijn onder andere het risico van verdere financiële volatiliteit in een economie die te maken heeft met de nasleep van COVID-19, de nasleep van de oorlog in Oekraïne en tekorten op de begroting en lopende rekening.
Op de langere termijn stelt de gedwongen sluiting van Euroins Roemenië de Roemeense staat bloot aan een potentieel grote schadevergoeding voor de waardevernietiging door ESV.
Gezien de omvang van de potentiële problemen die voortvloeien uit de sluiting van Euroins Roemenië en rekening houdend met het feit dat er een afwikkelingsvoorstel op tafel lag toen de bijl in Euroins Roemenië viel, is dit een overwinning van bureaucratie op gezond verstand.
De missie van de EAVB is het bevorderen van een solide regelgevingskader en consistente toezichtpraktijken in het verzekeringswezen in de hele EU, om de rechten van polishouders, begunstigden van verzekeringen en de samenleving in het algemeen te beschermen. De zaak Euroins Roemenië is een spectaculaire mislukking van de EAVB in het vervullen van enig aspect van die missie. Het roept de vraag op of de EAVB wel geschikt is voor haar taak.
Dick Roche is voormalig Iers minister van Europese Zaken en voormalig minister van Milieu. Als Iers minister van Europese Zaken.
