Meer dan tien jaar geleden gaf de Europese Commissie commentaar op de “hoge energie-intensiteit, lage energie-efficiëntie en gebrekkige milieu-infrastructuur die de bedrijfsactiviteiten en het concurrentievermogen belemmeren” in Bulgarije – schrijft Dick Roche, voormalig Iers minister voor Europese Zaken en voormalig minister van Milieu.
Sinds de publicatie van dat rapport is er weinig veranderd. Zeventien jaar na toetreding tot de EU verbruikt Bulgarije vier keer meer energie per eenheid BBP dan het EU-gemiddelde. Terwijl andere lidstaten die sinds 2004 tot de EU zijn toegetreden hun energie-intensiteit aanzienlijk hebben verminderd, heeft Bulgarije weinig vooruitgang geboekt. Het loopt uit de pas met de EU-partners. De vraag rijst waarom Bulgarije het energiebeleid van de EU moedwillig negeert.
De geest van solidariteit
De Russische inval in Oekraïne in 2022 stelde de Europese Unie voor grote uitdagingen.
In de energiesector, waar het al enige tijd duidelijk was dat de EU te afhankelijk was van de invoer van Russische fossiele brandstoffen, waren de uitdagingen bijzonder acuut.
In de aanloop naar de invasie daalde de Russische gasexport met 80 miljard kubieke meter. Terwijl de EU zich al had verplicht om de import van Russische fossiele brandstoffen “zo snel mogelijk” af te bouwen, vormden de daling van de Russische gasleveranties en het uitbreken van de oorlog het vooruitzicht op een zeer reële crisis. Er waren sombere voorspellingen dat Europa een woestenij van donkere, met ijs bedekte steden zou worden, met bedrijven en huishoudens die met torenhoge energierekeningen werden geconfronteerd en met energie-intensieve industrieën die met sluiting werden bedreigd. Dit was een tijd voor EU-solidariteit en snelle actie.
Het siert de EU dat ze snel op de crisis heeft gereageerd. Op 29 juni 2022 werd Verordening EU 2022/1032 aangenomen door de medewetgevers van de EU.
De wetswijzigingen werden in recordtijd goedgekeurd dankzij wat commissaris Kardi Simson een “geest van solidariteit” onder de belangrijkste EU-spelers noemde.
In de gasopslagverordening van juni 2022 en de uitvoeringsverordening die in november daaropvolgend werd aangenomen, werden ambitieuze doelstellingen voor gasopslag vastgesteld voor de lidstaten. De EU-landen moesten proberen om in 2022 85% van de totale ondergrondse gasopslagcapaciteit van de EU te vullen en tegen 1 november 2023 90% van de gasopslagcapaciteit van Europa.
Deze doelstellingen werden niet alleen gehaald, maar zelfs overtroffen. Tegen november 2022 werd in de hele EU een gemiddeld opslagniveau van 94,9% bereikt. Tegen het einde van het stookseizoen van 2022 bleef het gemiddelde opslagniveau hoog op 83,4 procent van de capaciteit. Tegen november 2023 bedroeg het gasopslagniveau in de EU 99% van de capaciteit.
De bij die verordening ingevoerde regelingen speelden een centrale rol bij het voorkomen van de door velen voorspelde energiecrisis in de EU.
Minder solidariteit op één gebied
Die geest van solidariteit was echter minder duidelijk op één gebied. De rol die particuliere exploitanten hebben gespeeld bij de bescherming van de Europese gasindustrie is ondergewaardeerd. Nergens is dit duidelijker dan in het geval van Bulgarije.
Om de ambitieuze opslagdoelstellingen van de EU in 2022 te halen, was buitengewone samenwerking tussen de lidstaten nodig: er was ook nauwe samenwerking nodig tussen regeringen en spelers uit de particuliere sector.
Toen de EU-verordeningen werden voorbereid, schoten de gasprijzen omhoog. De opstellers van de wetgeving erkenden dat de kosten voor de aankoop van gas voor opslag de gasindustrie en met name particuliere exploitanten voor grote financiële uitdagingen konden plaatsen.
Om de financiële risico’s aan te pakken, verplicht artikel 6 ter, lid 1, van de in juni 2022 aangenomen verordening de lidstaten om “alle nodige maatregelen te nemen, inclusief het verstrekken van financiële stimulansen of vergoedingen aan marktdeelnemers” die betrokken zijn bij het behalen van de in de verordening vastgestelde “vuldoelstellingen”.
Het compensatiemechanisme dat in de verordening is vastgelegd, was bedoeld om alle gasleveranciers te beschermen die “hun steentje hebben bijgedragen” aan de inspanningen van de EU om de winters van 2022 en 2023 door te komen. Dat is niet hoe het mechanisme in Bulgarije is toegepast.
Altijd de buitenstaander
In de aanloop naar een EU-Energieraad in maart 2023 bracht de Commissie haar verslag uit over de werking van de gasopslagregelingen.
Het verslag gaf een positief overzicht van de maatregelen die de lidstaten hebben genomen om de gasopslagverplichtingen na te komen. Het zweeg echter over de compensatiemechanismen die in de lidstaten zijn ingesteld. Bulgaarse politici lieten zich daarentegen niet onbetuigd.
In de dagen voor de bijeenkomst van de Raad kondigde de toenmalige Bulgaarse minister van Energie, Rosen Histov, aan dat hij in gesprek was met belanghebbenden over de kwestie van een compensatiemechanisme dat, zo stelde hij, de kosten zou dekken van het zeer dure gas dat in de ondergrondse opslagfaciliteiten van Bulgarije wordt gepompt. De minister, die niet uitweidde over de belanghebbenden met wie hij in contact was, zei dat het zijn bedoeling was om de kosten van de gasopslag met collega-ministers in Brussel te bespreken.
Ook de Bulgaarse president Ruman Radev sprak over de kwestie. Hij stelde voor dat de EU zou ingrijpen om de lidstaten te steunen bij het vinden van een manier om de waardedaling van opgeslagen gas te compenseren. Het idee van de president dat Brussel ‘de rekening zou moeten betalen’ haalde niets uit.
In plaats van een compensatiemechanisme in te voeren dat in overeenstemming is met de eisen die de EU in juni 2023 heeft gesteld, introduceerde Bulgarije een laagrentende leenregeling die Bulgargaz 400 miljoen euro opleverde, geld waarvan weinigen verwachten dat het ooit zal worden terugbetaald. Particuliere exploitanten die een aanvraag indienden om van de regeling gebruik te maken, kregen niets; ze werden “in de kou gezet” en gedwongen om de enorme last te dragen van de financiering van het gas dat werd gekocht toen de aardgasprijzen ongekend hoog waren, uit hun eigen middelen.
De regeling illustreert opnieuw de Bulgaarse neiging om elke gelegenheid aan te grijpen om een staatsbedrijf, met een niet al te beste staat van dienst, te bevoordelen ten nadele van particuliere bedrijven.
Tijd voor actie door de EU
De EU-Commissie is opvallend tolerant geweest, velen zouden zeggen buitensporig tolerant, ten opzichte van de speciale positie die staatsbedrijf Bulgargaz, onderdeel van de Bulgarian Energy Holding (BEH) groep, inneemt in de Bulgaarse energiesector.
Zoals eerder vermeld, constateerde de Commissie in 2013 dat Bulgarije een hoge energie-intensiteit heeft, een lage energie-efficiëntie en een gebrekkige milieu-infrastructuur, die volgens haar een belemmering vormen voor “bedrijfsactiviteiten en concurrentievermogen”. Deze negatieve standpunten waren en zijn voor een niet onbelangrijk deel het gevolg van de dwingende controle die het staatsbedrijf Bulgargaz in de energiesector mocht uitoefenen.
In 2018 legde de Commissie het bedrijf na een jarenlang onderzoek een boete van 77 miljoen euro op omdat het de toegang van concurrenten tot belangrijke infrastructuur blokkeerde en de antitrustregels van de EU overtrad. De actie van de Commissie was het onderwerp van opvallend politiek verzet in Bulgarije. Op een bepaald moment stemden alle 176 aanwezige parlementsleden in het Bulgaarse parlement voor een motie om het standpunt van de Commissie te verwerpen.
Na het opleggen van de boete nam de Bulgaarse regering wat sommigen zagen als een teken dat de zaken aan het veranderen waren. Ze introduceerde een programma waarbij aanzienlijke hoeveelheden gas aan derden ter beschikking zouden worden gesteld. Dit werd gezien als een stap in de goede richting die de liberalisering van de Bulgaarse gasmarkt zou bevorderen. Die hoop was van korte duur: het programma werd een maand voordat het in werking moest treden zonder opgaaf van redenen ingetrokken.
In januari 2023 werd de buitengewone positie van de Bulgaarse Bulgargaz-groep opnieuw aangetoond door de aankondiging dat het bedrijf zonder enige kennisgeving aan de EU een uiterst controversiële overeenkomst had gesloten met zijn Turkse tegenhanger BOTAS.
Deze overeenkomst zorgt ervoor dat Russisch gas onder een andere merknaam de EU binnenkomt, druist in tegen het streven van de EU om Europa te ontdoen van Russische fossiele brandstoffen, ondermijnt de ‘energiesoevereiniteit’ van de EU en geeft het Turkse politieke leiderschap een belangrijke hefboom in handen om te gebruiken bij toekomstige transacties met de EU.
De overeenkomst levert beide ondertekenaars opvallende concurrentievoordelen op en versterkt de wurggreep die Bulgargaz op de concurrentie in Bulgarije heeft.
De overeenkomst tussen BOTAS en Bulgarije werd ten tijde van de ondertekening toegejuicht door de Bulgaarse regering, maar werd zwaar bekritiseerd door de Bulgaarse regering die in juni vorig jaar aantrad. De regering herziet de overeenkomst als onderdeel van een onderzoek naar het beleid van haar voorganger.
De overeenkomst heeft ook alarmbellen doen rinkelen bij de Europese Commissie. Afgelopen oktober kondigde de Commissie een onderzoek aan naar de overeenkomst en verzocht Bulgargaz om haar een uitgebreide lijst van documenten met betrekking tot de overeenkomst te verstrekken. Die aankondiging in combinatie met de aankondiging op7 februari dat de Commissie van mening was dat Bulgarije zijn verplichtingen in het kader van de verordening betreffende de veiligstelling van de aardgasvoorziening niet was nagekomen, kan een teken zijn dat de tolerantie voor de mate waarin Bulgarije zijn energiebeleid voert, met name met betrekking tot gas, afneemt. De tijd zal het leren.
Om terug te komen op de vraag die aan het begin werd gesteld – waarom negeert Bulgarije moedwillig het energiebeleid van de EU? Het antwoord lijkt, in ieder geval gedeeltelijk, te liggen in het buitengewone geloof in sommige politieke kringen in het staatseigendomsmodel.
Bulgarije is zeker niet de enige lidstaat die tot de EU is toegetreden met staatsbedrijven in belangrijke economische sectoren. Ierland is een goed voorbeeld. Toen Ierland in 1973 toetrad tot de toenmalige EEG waren staatsbedrijven belangrijke spelers in energie, transport, communicatie en waren ze aanwezig in een reeks andere sectoren. De Ierse staatsbedrijven werden eerder om praktische dan ideologische redenen opgericht. Ze speelden een belangrijke rol in hun tijd. In de jaren na de toetreding van Ierland tot de EU is een groot aantal van deze bedrijven geheel of gedeeltelijk opgegaan in de particuliere sector. Andere zijn om uiteenlopende redenen failliet gegaan. De overgebleven bedrijven opereren in een geliberaliseerde en concurrerende markt. Hoewel sommigen deze veranderingen misschien betreuren, is de praktische realiteit dat een open, concurrerende economie waarin privé-ondernemingen worden aangemoedigd om te gedijen, de sleutel is tot de economische groei van Ierland. Bulgarije verschilt niet zoveel van Ierland – een open concurrerende economie zal waarschijnlijk meer opleveren dan vasthouden aan een economisch model dat geworteld is in het verleden.
Dick Roche is voormalig Iers minister voor Europese Zaken en voormalig minister van Milieu.
Foto door KWON JUNHO op Unsplash
